Un amable recordatorio de C. Lindblom: los seres humanos vivimos en la incompletitud

En el segundo episodio del Administrador Público titulado “De la raíz a las ramas”, los profesores David y Gabriel nos exponen algunas aportaciones a la disciplina de Políticas Públicas por parte del politólogo estadunidense, Charles Lindblom. De su artículo “The Science of ‘Muddling Through” o “La ciencia de salir del paso” –publicado en 1959–, se desprende el enfoque incrementalista, cuya riqueza yace en el reconocimiento de que los seres humanos contamos con recursos limitados (tiempo, dinero, información), entre ellos, nuestra racionalidad.

Por lo tanto, si bien siempre buscamos hacer lo mejor –formular una solución adecuada para un problema público específico– con lo que tenemos, debemos aceptar que en algo nos equivocaremos o que son inevitables los efectos no esperados ni deseados de nuestras acciones. La clave es estar listos para reaccionar estratégicamente.

Pero vamos por partes. En esta entrega, David Arellano y Gabriel Rojas emplean como problema-ejemplo la lucha contra la corrupción –un tema muy presente en la agenda pública nacional–, y nos ofrecen un interesante análisis a partir del aporte de Lindblom, el incrementalismo.

De acuerdo con el Dr. Arellano, la corrupción puede ser definida como un conjunto de actos indebidos que son perpetrados por una o varias personas con poder delegado. No obstante, los analistas nos advierten que la corrupción es un problema paraguas, pues incluye un amplio catálogo de acciones: fraudes, sobornos, colusión, tráfico de influencias, conflictos de interés, etc.

Un aspecto que me pareció muy relevante fue la invitación que nos hacen los profesores a revisar por quiénes y cuándo la lucha contra la corrupción se convirtió en un tema mundialmente importante. Si leyeron la reseña sobre el episodio de Wildavsky, recordarán que un problema público no existe por sí solo –no se da en los árboles como las frutas–, sino que es construido discursivamente por alguien; en consecuencia, defiende una visión particular de la realidad y delimita las posibles soluciones al mismo.

Y justo así sucedió con la lucha anticorrupción: los expertos del Banco Mundial (BM), a partir de 1996, difundieron que la corrupción era un problema que aquejaba a los países subdesarrollados, caracterizados por tener economías cerradas; por lo que la solución era abrir los mercados y permitir la libre competencia. De este modo, la lucha contra la corrupción se convirtió en una gran agenda económica, patrocinada por aquel organismo internacional.

Sin embargo, no solo el BM ha proporcionado una definición del problema de la corrupción. Existen estudios sobre la corrupción que no identifican a un individuo malo como el artífice de ésta, sino que se trata de todo un acto social denso, que puede responder a presiones, a redes, a la ignorancia de las reglas, entre otras cosas.

Ahora bien, si aplicamos el incrementalismo de Lindblom para hacer efectiva la lucha contra la corrupción, los profesores David y Gabriel nos indican que sería mejor que el tomador de decisiones piense en soluciones estratégicas para atacar una o algunas de las características del problema. En su momento, los expertos del BM pensaron que tenían LA solución para terminar con la corrupción, pero a pesar de las medidas económicas implementadas durante décadas –porque una economía de mercado no se construye de un día para otro–, vemos que la corrupción persiste y, además, no es privativa de los países con menor desarrollo. Es decir, el BM optó por un enfoque racional exhaustivo que apostó a una gran solución para llegar a la raíz de un problema gigante, y falló enormemente.

En su lugar, Lindblom propondría que se formularan, de forma estratégica, algunas soluciones sencillas que permitan ver los efectos en un tiempo razonable; de tal manera que, al notarse los efectos no esperados, los administradores públicos ajusten lo que haya que ajustar para continuar el proceso de solución del problema. Esto es, en lugar de ir a la raíz del problema, optar por tratar sus ramas: avanzar poco a poco en un contexto que cambia constantemente y que ofrece recursos limitados.

Podemos notar la semejanza entre los argumentos de Lindblom y los de Wildavsky, pues ambos concuerdan en que la solución a un problema público es un proceso que nunca termina, debido a que exige un constante aprendizaje y ajuste basados en pruebas y errores.

Ahora bien, si volvemos al tema de la corrupción, ¿cómo se podría acabar con este acto social si está inserto en el propio Estado? ¿deberá éste atacarse gradualmente a sí mismo? Algunas soluciones que han sido planteadas son, por un lado, la creación de agencias externas a los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) que los vigile; sin embargo, corren un alto riesgo de ser boicoteadas por el propio gobierno, porque de éste dependería su financiamiento. Con la previsión de esta situación, por el otro lado, una segunda solución pensada ha sido la formación de una organización anticorrupción internacional: Guatemala implementó esta alternativa y así nació la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), en diciembre de 2016.

Con ayuda de la Organización de Naciones Unidas (ONU), el gobierno guatemalteco tuvo la intención de luchar contra la corrupción dentro de sus propias filas. Los profesores David y Gabriel subrayan que esta solución fue controversial, pues significaba que una agencia extrna se inmiscuiría en los asuntos domésticos del Estado. A pesar de ello, la Comisión funcionó durante casi trece años (2006-2019) (Noticias ONU, 2019).

Uno de los grandes logros de la CICIG fue condenar a 400 personas por delitos de corrupción, incluido el expresidente guatemalteco Otto Pérez Molina, en 2015. Quien tomó la decisión de parar los trabajos de la Comisión fue el ahora expresidente Jimmy Morales, a quien la CICIG acusó por financiamiento electoral ilícito en agosto de 2018. Uno de los últimos productos de la CICIG fue el informe Guatemala: un Estado capturado, en el que queda asentado que el gobierno guatemalteco presenta una situación delicada de corrupción, ligada al narcotráfico, y que incide directamente en los flujos migratorios desde este país hacia EE.UU. (Noticias ONU, 2019).

En el caso mexicano, desde el punto de vista de Arellano y Rojas, el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) se trata de una solución incrementalista, porque para avanzar ha tomado como ejemplo los aciertos y desaciertos de las agencias anticorrupción que han existido. El objetivo del Sistema es atacar gradualmente las acciones que son consideradas corruptas, a través de una coordinación interagencial.

Finalmente, los profesores David y Gabriel nos revelan que no solamente los administradores públicos pueden perfeccionar las soluciones a los problemas construidos –como las diversas manifestaciones de la corrupción– sino que, en este caso, también los responsables del problema tienen la capacidad de mejorar sus mecanismos para evadir tales soluciones. En efecto, es un cuento de nunca acabar.

Por ello, Lindblom nos invita a aceptar esta cruel realidad. Vivimos en la incompletitud, desde diferentes frentes, y en una sociedad democrática que ostenta diferentes valores y puntos de vista sobre lo que es correcto e incorrecto, conveniente e inconveniente según diversos intereses. Lo único que queda bajo nuestro control, como administradores públicos comprometidos con nuestra labor, es la atención que ponemos a los efectos no esperados de nuestras decisiones y reaccionar ante ellos.

Fuentes adicionales consultadas

Noticias ONU. (2019). La CICIG generó conciencia ciudadana y mostró que se puede luchar contra la corrupción. Recuperado de: https://news.un.org/es/story/2019/09/1461472