El poder ciudadano en las discusiones del desarrollo urbano

Hace tiempo me invitaron a exponer brevemente el contenido de mi tesis de maestría en el #BlogDAP del CIDE. Releí mi trabajo y volví a encantarme con el tema.

De acuerdo con Mintrom (2000), un emprendedor de políticas es aquel actor que tiene la intención de hacer un cambio en las decisiones tomadas por los políticos o los servidores públicos –los artífices de lo que llamamos gobierno. En otras palabras, una emprendedora de políticas busca innovar al introducir, por medio de sus ideas y acciones, cambios en el curso de una política o un tema de agenda pública.

Utilicé esta conceptualización para explorar un tema que en las ciudades es muy socorrido: las intervenciones en el espacio público. Es decir ¿cómo los tomadores de decisiones saben cuáles obras deben ser construidas? ¿los residentes de las zonas a intervenir participan en esta planeación?

Los casos de estudio empleados: Corredor Chapultepec y el Túnel de Mixcoac

En el 2015, tuvo lugar en la Ciudad de México una consulta ciudadana para saber la opinión de los habitantes de algunas zonas sobre la construcción del Corredor Cultural Chapultepec. El desenlace de este episodio fue marcado con la cancelación del plan, a pesar de que prácticamente estaba todo listo para dar inicio con la obra. Mientras que del 2014 al 2017 fue muy discutida la construcción del doble túnel de Mixcoac; éste, a diferencia del Corredor, sí fue realizado, a pesar de las manifestaciones de inconformidad de los vecinos y de algunas organizaciones ambientalistas.

Con ambos casos, la pregunta que formulé fue la siguiente: ¿por qué en algunas situaciones el descontento vecinal consigue cancelar obras públicas? Para responderla, realicé algunas entrevistas a actores clave (servidores públicos, líderes de organizaciones y asociaciones, y miembros de comités ciudadanos) que participaron en las manifestaciones para impedir la intervención del espacio público. En este sentido, el concepto de emprendedor de políticas me ayudó para dirigir la investigación.

En la literatura que ha trabajado el concepto, se enfatiza la importancia del locus. Éste hace patente la relevancia de conocer el margen de participación de un actor que actúa como emprendedor de políticas y el ritmo de cambio de la política que se discute (Kings y Roberts, 1988 y 1991; Mintrom, 2000).

El No al Corredor y el ¿sí al túnel?

Los hallazgos de la investigación, a la luz del marco conceptual de los emprendedores de políticas, y de los dos casos estudiados indicaron lo siguiente:

• Sobre el locus de los emprendedores. En la Ciudad de México, la Ley de Participación Ciudadana permite señalar que existen amplias posibilidades para que la ciudadanía se involucre en el debate de la trasformación del espacio público. Por ende, tanto para el caso del Corredor Chapultepec (que sería construido en las colonias Roma-Condesa y Juárez, de la Alcaldía Cuauhtémoc) como del Doble Túnel de Mixcoac (que se encuentra en Insurgentes Mixcoac, de la Alcaldía Benito Juárez), los actores que participaron activamente en su discusión, y que calificaron como emprendedores de políticas, tuvieron a su favor la apertura de los miembros del gobierno de la Ciudad de México, amparados en lo que dicta la citada Ley.

Por su parte, el ritmo de cambio de la política discutida –la de planeación urbana–, que es el otro factor que define el locus de los emprendedores, resultó ser lento. Esto es, la planeación urbana en la Ciudad de México es un tema que difícilmente cambia en el corto plazo, por lo que la probabilidad de éxito de los emprendedores para frenar ambas obras dependió de sus habilidades de movilización estratégica.

• Sobre la presencia y el desempeño de los emprendedores de políticas identificados. Con base en el marco analítico construido, encontré que el en caso de éxito, es decir, la cancelación del Corredor Chapultepec, hubo un mayor número de involucrados que actuaron como emprendedores de políticas. A su vez, fueron más activos que los identificados en el caso del Doble túnel. En suma, los emprendedores que participaron para frenar la obra del Corredor fueron más eficaces y ello puede explicar su logro para modificar el curso de las decisiones gubernamentales. Cabe recordar que el Corredor estaba listo para empezar a ser construido, y fueron las manifestaciones –que condujeron a la realización de una consulta ciudadana– las que echaron atrás todo el proyecto.

En contraste, los esfuerzos por frenar las obras del Doble túnel fueron llevados a cabo por pocos emprendedores y éstos fueron menos activos; por lo tanto, menos eficaces para alcanzar el objetivo de detener el plan del gobierno de la Ciudad. A pesar que hubo movilizaciones desde que iniciaron las obras del túnel, en 2014, el gobierno local continuó con la construcción y solo en ocasiones las interrumpió, debido a las acciones de los ciudadanos.

La construcción del Doble túnel terminó en 2017 y fue inaugurado discretamente, ya que era sabido que el proceso para finalizarlo fue un tema delicado. No obstante, la temporada de lluvias, que coincidió con la inauguración del túnel, provocó que éste se inundara en los primeros días de uso, hecho que evidenció la validez de algunos de los argumentos de las personas que se habían manifestado en contra de la construcción del túnel.

• Sobre el apoyo de partidos políticos opositores y el aprovechamiento de las instituciones. Adicionalmente a la identificación de emprendedores de políticas y su probabilidad de éxito, dadas las características del locus, quise probar dos hipótesis más para tratar de entender por qué en un caso los actores interesados pudieron frenar la obra pública discutida –el Corredor–, y en el otro no –el Doble túnel.

La primera de estas hipótesis consistió en señalar que el apoyo de algún o algunos partidos políticos de oposición había sido un factor muy relevante en las manifestaciones ciudadanas. La evidencia recolectada mediante las entrevistas mostró que no fue así; por el contrario, la presencia de miembros partidistas de oposición fue escasa si no es que nula, salvo en la temporada de la campaña electoral de junio de 2015 para la elección de delegados. En consecuencia, esta hipótesis no tuvo soporte.

La segunda hipótesis versó sobre la relevancia del uso de las instituciones existentes, por parte de los emprendedores, para lograr sus propósitos. Las instituciones que estuvieron involucradas en ambos casos fueron el Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF), la Comisión de Derechos Humanos del DF (CDHDF) y la propia Ley de Participación Ciudadana (LPC).

Contrario a lo esperado, en el caso exitoso, los emprendedores participantes señalaron no haber recurrido a estas instituciones para lograr sus objetivos; en su lugar, todo el apoyo a su movimiento provino de los vecinos y de figuras públicas que se sumaron. Mientras que en el caso de fracaso –es decir, en donde no prosperaron las manifestaciones vecinales, los emprendedores entrevistados indicaron que sí acudieron a estas instituciones; sin embargo, a diferencia del caso del Corredor, el debate en torno al Doble túnel se caracterizó por manifestaciones vecinales poco concentradas y organizadas.

En 2019, después de 4 años de guardar el tema en el cajón, el gobierno actual de la Ciudad de México anunció que intervendría la avenida Chapultepec –donde se planeaba construir el Corredor. Y el 08 de febrero de 2020, las primeras modificaciones fueron terminadas e inauguradas: lejos de crear una mega obra comercial, como en 2015 se había planteado, se realizaron obras para mejorar la accesibilidad en los alrededores de la avenida y para renovar la infraestructura de la que depende el suministro de agua potable, el drenaje y el alumbrado público en la zona (El Heraldo de México, 2020). La jefa de gobierno, C. Sheinbaum, no perdió la oportunidad, el día de la inauguración de las obras, para enfatizar que la reciente intervención de Chapultepec se trataba de un “homenaje a todos los que lucharon por este espacio público” (@Claudiashein, 2020).

Para ver esta entrada completa, originalmente publicada en el Blog CIDE DAP, sigue el siguiente link: http://administracionpublica.cide.edu/cuanto-tienes-cuanto-logras-los-emprendedores-de-politicas-del-desarrollo-urbano-en-la-ciudad-de-mexico/